Nota di aggiornamento (settembre 2026). Questo parere è stato scritto e pubblicato nell’agosto 2020, mentre il ricorso del Governo contro l’ordinanza era pendente davanti al TAR di Palermo. L’ordinanza, efficace fino al 10 settembre 2020, non è più in vigore: il testo va letto come commento dell’epoca, e i verbi al presente si riferiscono a quel momento.
Il Presidente della Regione Siciliana, on. Musumeci, ha emanato l’ordinanza contingibile e urgente n. 33 del 22 agosto 2020. Il provvedimento, valido fino al 10 settembre 2020, contiene due misure:
- Ha ordinato l’immediato sgombero degli hot spot presenti in Sicilia e il trasferimento o ricollocamento immediato degli immigrati in essi ospitati in altre strutture fuori del territorio siciliano, non essendo possibile garantire la permanenza nel rispetto delle misure di prevenzione del contagio da Covid;
- Ha vietato l’ingresso, transito e sosta nel territorio della regione per qualsiasi migrante giunga con qualsiasi mezzo sulle coste siciliane.
Le ordinanze contingibili e urgenti sono provvedimenti straordinari. L’autorità le adotta per fronteggiare situazioni impreviste e pericolose, che gli strumenti ordinari non permettono di affrontare in tempo. L’ordinanza è stata impugnata dal Governo. Ma è davvero illegittima? Per rispondere bisogna esaminarne il fondamento normativo e il contenuto.
Su quali norme si fonda l’ordinanza?
Per capire il valore giuridico e politico di un provvedimento bisogna partire dalla cosiddetta “giustificazione del potere esercitato”. È la parte della motivazione che indica le norme applicate e la base legale dell’intervento. Segue la motivazione vera e propria, in cui l’autorità espone i fatti e il ragionamento che, dalla valutazione di quei fatti, l’ha portata a decidere. Mai come in questo caso la distinzione è importante.
In primo luogo l’ordinanza richiama l’art. 32 della Costituzione. La norma impone alla Repubblica di tutelare la salute come fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività. L’ordinanza persegue dunque un preciso interesse pubblico: la salvaguardia della salute. Da qui trae la sua giustificazione e i suoi obiettivi.
Il provvedimento richiama poi la legge 23 dicembre 1978, n. 833, che ha istituito il Servizio sanitario nazionale (SSN), e in particolare il suo art. 32. Questa norma consente al Ministro della salute, ma anche al Presidente della Regione, di emettere ordinanze contingibili e urgenti in materia di igiene e sanità pubblica. L’efficacia di queste ordinanze può estendersi alla regione o a una parte del suo territorio.
L’ordinanza invoca inoltre l’art. 117 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, che trasferisce alle regioni e ai comuni le funzioni amministrative in materia sanitaria. Infine richiama i decreti-legge e i DPCM emanati durante la pandemia. Sono gli atti che definiscono l’emergenza, stabiliscono o prorogano lo stato di emergenza e attribuiscono alle autorità sanitarie i poteri per contenere il Covid-19.
In altri termini, il presidente Musumeci dichiara di agire in materia puramente sanitaria. Per questo richiama tutte le norme sulla tutela della salute, comprese quelle specifiche sul Covid-19. Cita anche lo Statuto della Regione Siciliana, che, come è noto, ha rango costituzionale.
Il richiamo allo Statuto e ai poteri sugli sbarchi
L’ordinanza non indica quali articoli dello Statuto applica. Il riferimento implicito, però, è chiaramente all’art. 31 dello Statuto, che al comma 1 dispone: “Al mantenimento dell’ordine pubblico provvede il Presidente della Regione a mezzo della polizia dello Stato, la quale nella Regione dipende disciplinarmente, per l’impiego e l’utilizzazione, dal Governo regionale. Il Presidente della Regione può chiedere l’impiego delle forze armate dello Stato. …”.
Coerentemente con l’art. 31, il Presidente richiama anche il d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286, il Testo unico sull’immigrazione. L’art. 11, comma 1-ter, di questo decreto consente al Ministro dell’interno, quale Autorità nazionale di pubblica sicurezza, di limitare o vietare l’ingresso, il transito o la sosta di navi nel mare territoriale. Può farlo per motivi di ordine e sicurezza pubblica. Può farlo anche quando si verifica una delle violazioni indicate dalla Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare di Montego Bay: lo scarico di persone in violazione delle leggi e dei regolamenti sanitari o di immigrazione dello Stato costiero.
Poteri del Presidente e validità dell’ordinanza
Da questo esame si può trarre una prima conclusione. Il Presidente ha usato poteri che le norme costituzionali gli attribuiscono e non ha quindi abusato della sua autorità. Soprattutto, non è incorso nel vizio di incompetenza assoluta. In diritto amministrativo si parla di incompetenza assoluta quando l’autorità interviene in una materia del tutto estranea ai suoi poteri. È un vizio grave, che rende l’atto nullo.
Un provvedimento amministrativo può avere anche altri vizi. In quel caso, però, può essere annullato solo dal giudice amministrativo, su ricorso, oppure ritirato dall’amministrazione che lo ha emesso. Finché il giudice non lo annulla o non ne sospende gli effetti, e finché l’amministrazione non lo ritira, il provvedimento produce effetti, è esecutivo ed esecutorio: è efficace e l’amministrazione può darvi esecuzione. Deve quindi essere rispettato come qualsiasi altro atto.
È dunque sbagliato, oltre che scorretto, sostenere che l’ordinanza “non ha alcun valore”. L’ordinanza ha forza e valore di provvedimento amministrativo. E tanto basta.
Il contenuto dell’ordinanza: tre considerazioni
Sul contenuto del provvedimento si possono fare tre considerazioni.
Sgombero degli hotspot e tutela della salute
La prima riguarda il profilo sanitario: lo svuotamento degli hotspot, le strutture di primo soccorso e identificazione dei migranti, e il trasferimento degli ospiti fuori dalla Sicilia. Il Presidente usa il potere di ordinanza contingibile e urgente che gli attribuisce la legge sul SSN, come si è visto. Lo esercita solo all’interno del territorio regionale. Lo sgombero degli hotspot e l’allontanamento dei migranti sono quindi misure compatibili con i poteri sanitari previsti dalla legge.
Le ordinanze contingibili e urgenti non hanno un oggetto predefinito. Possono contenere qualsiasi ordine compatibile con la Costituzione, purché perseguano, con adeguata motivazione, la tutela della salute pubblica. Per questo sono dette ordinanze “libere”: si adattano all’emergenza da affrontare. E allontanare persone che possono diffondere il contagio è senza dubbio una misura a tutela della salute pubblica.
Nel caso concreto le misure sono coerenti con questo obiettivo. Sotto questo profilo l’ordinanza è ampiamente motivata. Non si vuole sostenere che la misura raggiungerà certamente lo scopo, né che mancassero alternative. Si vuole dire che la motivazione regge sia il ragionamento seguito sia il nesso di causa ed effetto tra le misure adottate e la tutela della salute.
Il divieto di sbarco, transito e sosta dei migranti
La seconda considerazione riguarda il divieto di ingresso, transito e sosta dei migranti. Anche qui il contenuto aperto delle ordinanze contingibili e urgenti giustifica pienamente il divieto di sbarco. È una misura presente da secoli nella tradizione marinara. Serve a tutelare la salute, cioè a impedire che il contagio si diffonda.
Anche il Regolamento sanitario internazionale, approvato da ultimo il 23 maggio 2005, consente di negare o limitare la “libera pratica”, cioè l’autorizzazione sanitaria che permette alla nave di sbarcare persone e merci. L’allegato B del regolamento, al paragrafo 2, lettera d), attribuisce allo Stato il potere e l’obbligo di valutare lo stato di salute dei passeggeri. Se necessario, lo Stato dispone la quarantena dei viaggiatori sospetti, preferibilmente in strutture lontane dal punto di ingresso. Per “quarantena” il regolamento intende, all’art. 1, comma 1, la restrizione delle attività e/o l’allontanamento delle persone sospette.
Resta la questione della compatibilità del rifiuto della libera pratica con altre convenzioni internazionali. Un eventuale contrasto sarebbe un vizio di violazione di legge del provvedimento. Su questo, però, deve pronunciarsi il giudice amministrativo, non il Governo.
Anche una misura di ordine pubblico
C’è poi un altro aspetto. L’allontanamento degli immigrati dagli hotspot e il divieto di sbarco e transito sono anche misure di ordine pubblico. La situazione sociale in Sicilia è incandescente. L’insofferenza dell’opinione pubblica e la legittima paura diffusa tra i cittadini possono innescare tensioni sociali.
Le valutazioni di ordine pubblico sono autonome e non possono essere messe in discussione da considerazioni morali. Devono mirare soltanto a evitare rischi per la sicurezza delle istituzioni, dei cittadini e dei loro beni (art. 159, comma 2, d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112). A questo scopo il Presidente, pur senza citarlo, usa i poteri dell’art. 31 dello Statuto. La norma gli affida il mantenimento dell’ordine pubblico tramite la polizia dello Stato, che nella Regione dipende dal Governo regionale per l’impiego e l’utilizzazione.
Non a caso, tra le basi del suo potere, il Presidente richiama l’art. 11, comma 1-ter, del d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286. Come si è visto, la norma consente al Ministro dell’interno di limitare o vietare l’ingresso, il transito o la sosta di navi nel mare territoriale. Può farlo per motivi di ordine e sicurezza pubblica o in caso di scarico di persone in violazione delle leggi e dei regolamenti sanitari dello Stato costiero, secondo la Convenzione di Montego Bay.
Nella Regione le funzioni di autorità di pubblica sicurezza, ovviamente a livello regionale e non nazionale, sono affidate al Presidente. Ne consegue che i poteri sugli sbarchi previsti dall’art. 11, comma 1-ter, spettano al Presidente della Regione, limitatamente al territorio regionale.
La tesi sembra confermata dalla sentenza della Corte costituzionale 4 luglio 1963, n. 131. La Corte ritiene espressamente “fuori dubbio … che la funzione di provvedere al mantenimento dell’ordine pubblico nel territorio della Regione è attribuita dall’art. 31 dello Statuto siciliano al Presidente della Regione nella qualità di organo dello Stato”.
Il Presidente potrebbe quindi usare tutti i poteri che spettano a chi, nel resto della Repubblica, è responsabile dell’ordine pubblico. In ogni caso, anche su questa tesi dovrà decidere il giudice amministrativo.
Le conseguenze per il resto del Paese
La terza considerazione riguarda gli effetti dell’ordinanza sul resto del territorio nazionale e sulle responsabilità internazionali dell’Italia.
Lo stesso Ministro dell’interno ha invocato la leale collaborazione tra Stato e Regione. In questo caso, però, collaborare lealmente significa favorire l’esecuzione dell’ordinanza. Significa cioè ricollocare i migranti degli hotspot in altri centri sul continente e dirottare le imbarcazioni verso porti non siciliani.
Il Governo può annullare l’ordinanza?
È un dato di fatto che il Presidente della Regione abbia compiuto una precisa valutazione. Nell’ambito della sua discrezionalità tecnica, e motivando adeguatamente le scelte amministrative, ha ritenuto che la presenza dei migranti sia un pericolo per la salute pubblica e un rischio per l’ordine pubblico sul territorio regionale. Difficilmente il Governo può mettere in dubbio questa valutazione: lo impedisce lo schermo costituzionale dell’art. 31 dello Statuto.
La norma, di rango costituzionale, affida al Presidente in via esclusiva la tutela dell’ordine pubblico nella regione e gli mette perfino a disposizione la Polizia di Stato. Per questo la sua valutazione sull’ordine pubblico non può essere riesaminata da un altro organo amministrativo.
Lo stesso vale per i porti, se è corretto equiparare il Presidente al Ministro dell’interno. Una diversa opinione del Governo non può legittimamente vanificare la valutazione contenuta nell’ordinanza. Se il Governo annullasse o ritirasse l’ordinanza, o cercasse comunque di privarla di effetti, adotterebbe a sua volta un atto viziato da incompetenza assoluta, per la protezione costituzionale di cui gode il Presidente. Quell’atto sarebbe quindi nullo.
Spetta dunque al Governo prendere atto delle valutazioni del Presidente e predisporre sul continente le strutture adatte a ospitare i migranti, affrontando il problema anche con le altre regioni. Questo è, o dovrebbe essere, il compito del Governo nazionale. Impugnando l’ordinanza, invece, il Governo ha aperto un confronto più politico che giuridico, il cui esito è stato affidato alla giustizia amministrativa (TAR di Palermo).
Claudio Zucchelli – già presidente di sezione del Consiglio di Stato, già direttore del DAGL, Presidenza del Consiglio dei Ministri
